蔡继明：建议放宽特大城市用地限制，落实都市圈建设战略

访谈嘉宾 蔡继明

蔡继明：现任清华大学政治经济学研究中心主任，清华大学社会科学学院教授，博士生导师。十三届全国人大财经委员会委员，民进中央常委，民进中央经济委员会主任。曾任第九届、十届、十一届全国政协委员，第十二届全国人大代表。

清华大学教授蔡继明被外界称为“土地代表”，土地制度改革是过去二十余年里，他最为关注的议题之一。在对土地制度改革关注的背后，是他长期以来的实地调研与学术耕耘。

今年两会期间，蔡继明带来四份建议，其中两份建议涉及放宽对特大超大城市的建设用地限制，为县域经济发展合理定位配置资源。南都记者对话蔡继明，提及近年来城市化和县域经济发展的热点话题，蔡继明认为，中国目前限制特大超大城市的建设用地和人口规模，不仅抑制了中国的城市化发展速度，也导致特大超大城市难以健康、可持续发展，他建议应该打破对特大超大城市的行政限制，增加土地供应，真正落实都市圈建设战略，加快推进城市化进程。

全国人大代表蔡继明。

谈城镇化现状

人口向大城市集聚是经济发展的必然路径

南都：近年来，中国的城镇化进程如何？

蔡继明：从城镇化发展速度看，1996-2000年的5年期间是我国城镇化快速发展的时期，年均提高1.436个百分点，但此后城镇化增速总体呈下滑趋势，至2016-2019年，年均增速已经降至1.125个百分点。2019年中国常住人口城镇化率60.6%，高于2017年世界平均城市化率为54.8%，但低于美国82.1%、德国77.3%、日本91.5%、俄罗斯74.3%、巴西86.3%、南非65.9%的水平。不仅如此，我们的城市化率也低于城镇化率，2.3亿人口居住在建制镇，按661个城市计算的城市化率其实只有35%，而我们的户籍人口城镇化率只有45%。

南都：原因何在？

蔡继明：其中最重要的原因之一就是限制特大超大城市的发展。十三五期间，一些特大超大城市被限制建设用地，不仅北上广深津制定了常住人口规模控制指标，北京、上海两个超大城市提出城市建设用地减量发展，原国土资源部也做出规定，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地，这无疑会抑制我国的城市化进程。

南都：有观点认为抑制特大城市发展，是要兼顾公平与效率，防止特大城市产生虹吸效应，你怎么看？

蔡继明：人口向大城市集聚是世界性普遍规律，也是经济发展的必然路径。1950-2015年，全球城市化率从23.6%提高到53.9%，该时期所有规模城市的人口占比均有明显上升，所有规模城市人口年均增速均明显超过1.7%的全球人口自然增长水平。根据联合国预测，到2035年全球城市化率将达到62.5%，大城市和大都市圈人口继续快速积聚，500-1000万以及1000万人以上城市数量将分别增至73个和48个，50万人以下城市人口年均增速将降至1%，仅略高于全球0.9%的自然增长水平。中国的特大超大城市的规模不是太大了，而是还不够大，数量不是太多了，而是还不够多。从人均GDP看，北京都市区仅相当于首尔都市区的58%、东京都市区的44%、伦敦都市区的34%、巴黎都市区的30%、纽约都市区的25%。而从GDP构成来看，纽约都市区的经济份额占GDP的7.9%，上海市为3.7%，北京都市区仅为3.3%。

南都：也有一些人担忧，特大城市会有大城市病？

蔡继明：东京、伦敦等许多世界级超大城市的发展经验表明，所谓大城市病并非由城市大引起，在提供就业岗位、污染治理、土地集约利用、人均和地均产出等诸多方面，大城市（包括特大超大城市）都优越于中小城市和小城镇。

谈城市建设

尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律

南都：特大城市的发展为什么如此重要？

蔡继明：各国竞争的实质是城市之间的竞争，尤其越来越表现为特大超大城市的竞争。美日英法等大多数发达经济体最具竞争力的区域均为大城市。从2016年的数据来看，城市辖区常住人口1000万以上的人均经济产出高达11.7万元，是100万人以下城市5.3万元的2.2倍，是100-300万城市的1.8倍。而中国作为世界上人口最多的国家而言，特大超大城市的数量并不多。目前限制特大城市的建设用地和人口规模，不仅导致特大超大城市的建设用地特别是住宅用地供不应求，房价居高不下，进城务工农民不能落户，迁徙人口不能定居，城市化速率放慢；限制这些城市的发展计划配置城市建设用地的做法，也是导致一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫的根源。

南都：为了缓解特大城市用地难，国家也出台了增减挂钩政策，你怎么看？

蔡继明：即使是城乡建设用地增减挂钩，其数量指标和交易范围，也是受国家土地管理部门计划控制，没有形成城乡统一的全国性市场。我建议取消全国城乡建设用地“增减挂钩”周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易，建立全国性耕地占补平衡指标、增减挂钩指标交易市场，促进市场化的跨省换地。

南都：在推动城市化建设方面，还有何建议？

蔡继明：城市发展要尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，取消对特大城市人均建设用地规模和人口规模的限制，加快贯彻落实以中心城市为引领的城市群都市圈战略。建议根据特大超大城市吸纳的外来人口数量，特别是根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给，建立以常住人口增量为标准的新人地挂钩，地随人走。应将原来财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策中新增建设用地的供给，与常住人口的增长挂钩，并加大权重。让城市的空间变化由市场机制去调节，以适应产业结构调整和人口规模与结构的变动。

谈县域经济发展

避免一刀切，根据县城功能定位补短板

南都：近期中央多次部署乡村振兴，有观点认为乡村振兴的关键是要推动县域经济的发展，你怎么看？

蔡继明：县城是我国推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展的重要载体，2019年县城及县级市城区GDP占全国GDP的近四分之一，县城和县级市城区常住人口分别为 1.55 亿、0.9 亿人左右，占全国城镇常住人口的近 30%。正因如此，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》中指出，要“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心”，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

南都：去年多地撤县设市，撤县设区引发关注，有观点认为可能会造成新一轮的造城运动，你对此有何建议？

蔡继明：为避免在县城补短板强弱项工作中出现一刀切和一拥而上的新一轮造城运动，要对全国县城和特大镇进行分类和功能定位，我国人口增长放慢乃至负增长的趋势和人口向大城市积聚的规律，决定了我国县城不可能具有同等的发展空间和机遇，有些具有比较优势的县城可能会保持与城市同步发展，有些不具有比较优势的县城则可能面临萎缩或在某些方面减量发展，为此，必须把补短板强弱项的有限资源在不同类型的县城中合理配置。

南都：如何根据不同类型的县城配置资源？

蔡继明：根据各县城现有的人口规模、经济发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）远近和交通条件等，可以将现有 1494 个县城和158个镇区常住人口，将10万以上的非县级政府驻地特大镇划分为如下四类：已具备设立县级市或区条件的县城和镇；大城市和特大超大城市周边的县城和镇；虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城和镇；远离城市且无特殊资源禀赋的县城和镇，要根据各地不同功能定位确定补短板强弱项的具体实施方案。

南都记者蒋小天 发自北京